2024/12/05
最高人民法院“行政审判讲堂”第九期答疑实录(20241129) 问题4：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？
最高人民法院行政审判讲堂第九期答疑实录(20241129)
问题4：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？（提问人：山西省高级人民法院行政庭郭伟）
答疑意见：
对于非复议前置的情形，复议机关以复议申请不符合受理条件为由决定驳回行政复议申请的，根据《行政诉讼法》第26条第2款、《行政诉讼法解释》第133条等规定，既不属于复议机关决定维持原行政行为，也不属于复议机关改变原行政行为的情形。该情形下，对当事人可否对原行政行为提起行政诉讼的问题，行政诉讼法及其司法解释均没有明确规定。从行政诉讼法保障诉权的立法目的看，不宜剥夺当事人对原行政行为提起行政诉讼的权利。
判断复议期间能否不计算在法定起诉期限内的标准，是该期间是否为不属于自身原因耽误起诉期限的情形。《行政诉讼法》第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。起诉期限制度设计旨在敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政争议，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系。当事人依法申请行政复议属于积极行使救济权的行为，其主观上不存在拖延行使救济权的情形。另外，根据《行政诉讼法司法解释》第57条的规定，当事人已经申请行政复议的情形下，其客观上在复议期间不得就同一事项向人民法院提起诉讼。因此，复议期间应视为不属于自身原因耽误起诉期限的情形，可作为被耽误的时间不计算在法定起诉期限内。
2024/11/26
司法部第四批贯彻实施新修订行政复议法典型案例（2024年11月19日发布）
2024年11月19日，司法部发布调解和解实质性化解行政争议第四批贯彻实施新修订行政复议法典型案例。
司法部第四批贯彻实施新修订行政复议法典型案例
1.文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案
2.次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案
3.某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案
4.赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案
5.徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案
6.王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案
案例一
文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案
【关键词】
行政复议中止 电梯增设 不予行政许可 调查询问 修订规范性文件 撤回复议申请
【基本案情】
申请人文某、宋某等人系某老旧小区业主，因出行不便，向被申请人四川省某市自然资源和规划局提出增设电梯申请。被申请人受理后，认为申请人增设的电梯位于临街面，且突出于建筑主体立面，按照某市住房和城乡建设局等七部门《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）要求，作出暂不能批复同意的回复。申请人对回复不服，认为增设电梯位置虽属于临街面，但并不破坏建筑立面整体风格，且应充分考虑老旧小区的实际情况，遂向市人民政府申请行政复议，请求撤销被申请人作出的回复，并对增设电梯申请重新审查。
【复议办理】
行政复议机构认为，老旧小区增设电梯是群众急难愁盼的民生事项。为有效解决行政争议，行政复议机构进行了现场调查及听取意见，了解到拟增设电梯单元老年人居民占比达60%，增设电梯意愿非常强烈，且已征得相邻权人同意。通过现场勘察发现，拟增设电梯单元所临街道并非城市主要道路，单元楼与街道之间有围墙遮挡，且与街道不平行，对城市风貌影响不大。行政复议机构进一步听取被申请人意见，了解到导致被申请人不能批复同意的原因是《意见》第五条关于原则上不得在建筑临街面设置电梯的规定。调查中，行政复议机构还了解到，该《意见》正在修订之中。
为实质化解行政争议，行政复议机构决定组织双方进行调解。行政复议机构适用新修订行政复议法相关规定，在取得当事人同意后中止该起案件审理，为调解工作提供时间保证。案件中止审理期间，行政复议机构向申请人释明，被申请人不予审批同意并未违反现有文件规定；同时向被申请人指出，行政主体实施行政行为应当兼顾实现行政目标和保护相对人权益，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。针对《意见》正在修订的情况，敦促行政机关对第五条作出相应修改完善。行政复议机构提出问题解决方案，由申请人进一步优化设计方案，保持外墙风格与街道风格总体一致，重新向被申请人提交增设电梯申请；被申请人尽快完成对《意见》的修订，并及时审查申请人重新提交的设计方案，双方当事人均予认可。后行政复议机构指导被申请人将《意见》第五条修改为原则上不得在建筑临街面设置，内部设置确有困难或无法平层入户的，可临街设置，但不得破坏建筑立面整体风格，电梯外观材质应采用高品质材质。被申请人按照新的《意见》审查通过了申请人重新报送的设计方案。因当事人和解，行政复议中止原因消除，行政复议机构依法恢复案件审理，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。
【典型意义】
以调解协商方式及时解决矛盾纠纷，是坚持和发展新时代枫桥经验的客观要求。新修订的行政复议法扩大了调解的适用范围，同时设立了一系列相关工作机制和工作程序，确保行政复议调解制度的有效落实。该法第三十九条第（六）项规定，依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止，以解决调解所需时间与复议审理时限规定的冲突问题。本案中，行政复议机构正确适用行政争议中止工作机制，为后续开展调解工作赢得了时间，创造了条件。行政复议机构深入现场进行调查询问，查清了事实和纠纷的关键点，为调解化解纠纷打下了必要基础。同时，行政复议机构积极推动行政机关对有关规范性文件进行修订，从个案监督到类案规范，从源头上预防类似纠纷的发生，达到了办理一案、规范一类行为的良好效果。
案例一 专家点评
正确适用行政复议调解机制 实现从个案监督到类案规范
文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案
解志勇 中国政法大学比较法学研究院院长、教授
新修订的行政复议法将行政复议调解作为一项基本原则写入总则，要求行政复议机关在案件办理全流程、各环节有针对性地加强调解工作。此次修订不仅扩大了行政复议调解的适用范围，还设立了一系列工作机制与程序，确保行政复议调解制度的有效落实。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》进一步规定，对于当事人有明显调解意愿但面临时间期限不足时，在征得当事人同意后，行政复议机构可以运用行政复议中止制度，以妥善解决调解所需时间与行政复议审理时限规定之间的冲突。本案中，行政复议机构积极引导和促进当事人通过调解方式达成共识，并正确适用行政复议中止工作机制，及时化解行政纠纷，具有一定的示范作用。
一、行政复议调解的运用
新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。行政复议调解是指行政复议机构在办理行政复议案件过程中，组织申请人和被申请人就行政争议进行协商、化解行政争议的活动。行政复议调解的优势在于能够促使双方当事人在合法、自愿、平等的基础上进行沟通，寻找双方都能接受的解决方案。本案中，申请人文某、宋某等人作为老旧小区业主，因出行不便提出增设电梯的申请，行政机关根据《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）不予批复。通过深入调查，行政复议机构了解了申请人增设电梯的实际需求和被申请人的审批依据，找到了双方争议的焦点；同时，敏锐地捕捉到《意见》正在修订的契机，通过释法说理、指导被申请人修订《意见》等方式，深入开展调解工作，既解决了申请人的实际困难，也维护了行政机关的权威性和公信力，促成这起争议得到彻底化解。
二、行政复议中止机制的适用
新修订的行政复议法第三十九条第（六）项规定，行政复议期间依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止。正确适用行政复议中止机制，不仅能够避免因时间紧迫而可能导致的调解不彻底或调解失败，行政复议机构还能更深入地了解双方当事人的诉求和分歧，从而更有针对性地开展调解工作。本案中，行政复议机构正确适用中止案件审理的规定，解决调解所需时间与行政复议审理时限规定的冲突问题，为调解工作提供了充足的时间保障，这是行政复议机构灵活运用程序规定，实质性化解行政争议的重要体现。
三、从个案监督到类案规范
监督和保障行政机关依法行使职权是新修订行政复议法规定的行政复议功能之一。行政复议机关在依法强化个案监督的同时，应当坚持办理一案、规范一片，充分发挥行政复议抓前端、治未病的制度功能，倒逼各级行政执法机关提升依法行政水平，推动法治政府建设。本案中，导致被申请人不能批复同意增设电梯的原因是《意见》中关于原则上不得在建筑临街面设置电梯的规定。行政复议机构了解到《意见》正在修订，积极指导行政机关结合实际对相关条款进行修订与完善,不仅解决了申请人的具体需求，也为解决类似案件提供了更加合理的政策依据，体现了行政复议在提升社会治理效能方面的独特作用。
案例二
次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案
【关键词】
争议源头治理 土地租赁 政府信息公开 整合行政资源化解
【基本案情】
申请人次某等5人在西藏某县某村拥有合法草场承包经营权，因当地规划建设光伏+光热一体化新能源项目，某新能源公司与申请人所在村委会签订了土地租赁合同，申请人经营的草场属于租赁土地范围。2024年1月27日，申请人次某等5人向被申请人西藏自治区某委员会提出政府信息公开申请，申请公开案涉光伏发电项目的立项批复文件、开发建设方案和竞争性配置项目办法等政府信息。申请人对被申请人答复行为不服，遂向自治区人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人行政行为违法。
【复议办理】
行政复议机构初步审查发现，申请人以政府信息公开申请的形式反映问题，实质上是对光伏发电项目租赁土地（天然草场）的租金不满。行政复议机构经多次听取申请人意见，查知该土地（天然草场）租赁事项涉及11753.2亩土地，以5位申请人为代表的当地102户村民实际利益诉求是提高租赁土地（天然草场）的租金标准，只处理政府信息公开申请不能从根本上解决申请人的实际利益诉求，应从租金入手化解双方纠纷。行政复议机构进一步了解，该事项涉及县政府和发展改革、自然资源等多个职能部门及某新能源公司，遂主动协调邀请有关部门和新能源公司一起反复磋商，考虑到保障村民长远生计，促成公司同意提高租金标准后，深入申请人所在村委会与村两委班子及5位村民代表进行反复沟通，最终促使公司与申请人所在村委会签订《土地租赁补充协议》，提高了案涉土地（天然草场）的租金标准，每亩增加租金200元。申请人主动撤回行政复议申请，行政复议机关依法终止行政复议。
【典型意义】
新修订行政复议法将发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用写入立法目的，实现行政争议实质性化解是主渠道建设的客观要求和关键举措。本案形式上是申请人不服政府信息公开申请处理行为，实质诉求是增加土地租金。行政复议机构打破就事论事机械办案思维，通过调查准确把握申请人的真实利益诉求，避免了程序空转，推动了行政争议的真正解决。同时，行政复议机构充分发挥统筹协调作用，整合各相关行政机关及其行政资源，形成化解行政纠纷的合力。通过参与行政争议的调解协商，促成某新能源公司与村委会签订土地租赁补充协议，既维护村民权益，又帮助企业顺利推进项目实施，为纠纷的实质性化解提供了重要保证。
案例二 专家点评
行政复议机构整合行政资源 实质性化解土地租赁纠纷
次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案
解志勇 中国政法大学比较法学研究院院长、教授
新修订的行政复议法明确发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，实质性化解行政争议是打造化解行政争议主渠道的客观要求和关键举措。在次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案中，行政复议机构通过调查准确把握申请人的真实利益诉求，充分发挥统筹协调、整合行政资源的优势，避免了程序空转，从根本上推动解决行政争议，是行政复议化解行政争议主渠道作用的生动体现。
一、精准识别争议，实现源头治理
精准识别争议是行政复议机构能够实质性化解的前提。本案中，申请人次某等5人表面上是不服政府信息公开申请处理行为，但实质上是对光伏发电项目租赁其草场的租金标准不满。行政复议机构在初步审查阶段就敏锐地捕捉到了这一点，没有局限于申请政府信息公开的表象，而是深入调查申请人的真实利益诉求，为实质性化解行政争议奠定了基础。
二、整合行政资源，形成化解合力
行政复议机构在了解申请人的真实诉求后，主动协调有关部门和新能源公司一起反复磋商。这种整合相关资源的做法，使得行政复议机构能够从一个更高层面、更广视角来审视和解决行政争议。通过多方协作，不仅推动了申请人所在村委会与新能源公司签订土地租赁合同补充协议，提高了租金标准，还确保了项目的顺利实施，实现了政府、企业和村民之间的共赢。
三、通过复议调解，实质化解争议
新修订的行政复议法将调解写入总则，实现了调解对各类复议案件的全覆盖。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》对行政复议调解制度作了进一步细化规定。通过调解协商，行政复议机构能够更直接地了解当事人的诉求和困难，更灵活地解决问题，从而更有效地化解行政争议。本案中，行政复议机构落实行政复议调解工作的相关规定，深入申请人所在村委会，与村两委班子及村民代表进行反复沟通，最终促成了土地租赁合同补充协议的签订。
案例三
某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案
【关键词】
协调多方调解 山林权权属 行政确权 现场勘察 化解林地边界纠纷
【基本案情】
1980年初，申请人安徽省某县甲村民组和第三人乙村民组在进行林地初始登记时，由于签章不全、留存证据不足，双方一直没有划定清晰的林地界限。2021年12月，申请人在砍伐案涉争议山场林木时，第三人阻止被伐林木外运并要求赔偿。为此，申请人向人民法院提起民事诉讼，虽经协商后申请人撤诉，但纠纷依旧未能解决。其后，当地政府又组织了数次调解但协商无果。申请人遂向被申请人安徽省某县人民政府（省直管县）申请裁决。2023年10月31日，被申请人作出《山林权属争议处理决定书》，决定1871.9㎡争议山场各半所有。申请人不服该决定，向省人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构初步审查查明，两村民组林地相邻，申请人和第三人均有林权证，但四至登记表述不够清晰、准确，双方就地界的理解未达成一致。行政复议机构组织实地勘察，发现土地登记距今已40余年，争议林地地貌发生巨大变化。双方林权证上的记载边界不清，不能直接作为确权依据，应认定为双方都不能提供确凿权属证据。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况，合理确定的规定，行政复议机构认为，被申请人决定争议区域林地双方各半所有合法适当。
行政复议机构审查中发现，该案争议根源在于申请人与第三人之间的林地边界纠纷，矛盾症结是争议区域林木收益分配问题，争议双方希望行政复议机构对此予以处理。行政复议机构在维持原行政行为的同时，决定调解解决林地边界纠纷。行政复议机构整合行政资源，先后协调县政府、自然资源局、林业局等部门，深入乡镇、村委会、村民组和林地现场调查、走访，还原当年林地办证过程，并结合近期发生的林木砍伐争议，向申请人释明行政机关的决定合法适当，说服当事人认可被申请人的确权决定。另一方面督促被申请人及有关部门及时完成现场勘察定界工作，避免争议再次发生。同时，组织申请人、第三人就林地收益问题协商调解达成一致，确认从争议林地面积中划出一半归申请人所有，并立即确定界址标志；由村委会协调补偿第三人主张的木材损失；收回双方原有林权证，依新址重新登记发证。最终，申请人撤回行政复议申请，该案涉及的行政争议及民事争议均得到妥善化解。
【典型意义】
发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，要求行政复议机关准确把握申请人的深层次利益诉求，彻底解决行政争议背后的利益纠纷。在山林权确权行政争议中常常交织着当事人与第三人之间的林地边界、林木收益分配等冲突。在审查行政机关行政确权行为合法性、适当性的基础上，以调解的方式解决相关纠纷，才能保证争议的实质性化解。本案中，行政复议机构经过深入细致的实地勘察和证据审查，依法对行政行为作出评判。同时又充分发挥行政系统内资源优势，协调县政府及其有关部门、镇、村等多方力量，抓住争议区域林木出售收益这个引发争议的导火索，引导双方就林木收益分配达成一致，指导行政机关及时重新定界和登记发证，促使一起长达40余年的矛盾纠纷成功化解。
案例三 专家点评
协调多方共同参与调解 实现确权争议实质性化解
某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案
刘泽军 北方工业大学文法学院院长、教授
本案争议根源在于申请人与第三人之间的林地边界纠纷，矛盾症结是争议区域林木收益分配问题。本案的复杂之处在于当事人并不限于作出原行政行为的行政机关和行政复议申请人双方，与涉案山林林权有利害关系的第三人乙村民组同样有理由认为其对林地享有权利。行政复议申请人与第三人乙村民组之间的请求相互对立，如果单纯围绕行政复议申请人的请求内容进行审查，势必导致乙村民组不服，进而再次寻求行政复议或者行政诉讼等渠道救济自身权利，导致涉案山林权权属争议无法得到实质性化解。因此在本案中行政复议机关主动邀请第三人参与行政复议调解，并促进调解结果的履行，实现实质性化解行政争议。本案的示范意义如下：
第一，对于合法的行政行为，在作出维持决定的同时对当事人进行释明，使当事人明确相关法律规定，增强对行政复议结果的认同。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，增强调解工作针对性，对行政行为存在违法或不当问题的，要推动被申请人主动采取自我纠错或者补救措施；对仅因申请人存在误解或者不满情绪引发争议的，要做好解释说明和情绪疏导工作。在本案中，申请人和第三人均有林权证，但双方林权证上的记载边界不清，不能直接作为确权依据，应认定为双方都不能提供确凿权属证据。故行政机关依据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条的规定作出行政裁决，决定争议区域林地双方各半所有合法适当。但是申请人和第三人均认为自身对于涉案林地享有全部权利，因此即使行政裁决决定和行政复议决定合法适当，申请人和第三人大概率也不会认可，进而会继续通过提起诉讼等方式寻求权利救济。因此行政复议机关向申请人释明行政机关的决定合法适当，同时组织申请人、第三人就林地收益问题协商达成一致，并由村委会协调补偿第三人主张的木材损失，增加申请人和第三人对于行政复议决定的接受程度，实现了行政复议实质性化解行政争议的目标。
第二，行政复议机构后续作出一系列相关行政行为，保障申请人和第三人利益的实现。行政复议机构在维持原行政行为的同时，发挥行政系统内部优势，整合行政资源，先后协调督促被申请人及有关部门及时完成现场勘察定界工作，避免争议再次发生。同时为了巩固调解成果，组织申请人、第三人就林地收益问题协商达成一致，收回双方原有林权证，依新址重新登记发证，最终实现行政争议和民事争议均得到妥善化解。
案例四
赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案
【关键词】
人民调解员参与 房屋征收 拒绝履行补偿协议 和解
【基本案情】
2011年7月，因某项目建设需要，被申请人吉林省某市辖区房屋征收经办中心委托某乡人民政府与申请人赵某签订《产权置换协议》，约定以房屋置换的方式对申请人进行安置，将申请人《私有房屋所有权证》记载的72平方米房屋置换为90平方米期房。因该项目回迁安置房屋建设逾期，为保障赵某权益，2020年12月，被申请人与申请人签订《货币补偿协议》，约定将原《产权置换协议》中的期房安置变更为货币安置，补偿费用按照《私有房屋所有权证》记载的72平方米计算。在发放补偿款过程中，被申请人发现房屋档案记载面积为55平方米，与申请人持有的《私有房屋所有权证》记载面积不一致，因此拒绝履行《货币补偿协议》。申请人不服，向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，当事人双方订立的《货币补偿协议》在合同订立主体、合同目的、合同内容等方面均符合行政协议特征，该案争议属于未按照约定履行行政协议，故依据新修订行政复议法的规定立案受理。本案争议焦点在于被征收房屋面积的客观真实情况。行政复议机构分别向申请人和被申请人进行调查了解，仔细审查房屋登记信息底档、《私有房屋所有权证》《产权置换协议》和《货币补偿协议》等证据材料，对于记载面积不一致的问题，经多方查证仍无法确定房屋的真实面积，且由于被征收房屋已灭失，不能重新组织测量，无法证实申请人所持《私有房屋所有权证》载明面积的真实性，导致案件事实无法查明。
为打破争议房屋面积无法查明的僵局，使争议得到实质性化解，行政复议机构主持调解，邀请申请人住所地基层人民调解员参与案件办理，向申请人详细解读政策，分析本地区同类案件处理情况及结果，取得申请人信任，化解申请人的对立情绪。同时指出被申请人在没有核实房屋登记信息底档的情况下就签订《货币补偿协议》，导致协议无法履行。最终指导被申请人与申请人达成和解方案，双方按照产权证登记面积进行货币补偿，并由被申请人保障申请人的搬迁费等安置费用。据此，双方当事人重新签订了补偿协议，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。
【典型意义】
行政复议调解为公正高效解决行政争议提供了更多的路径选择。实践中，行政复议机关贯彻实施新修订行政复议法，不断丰富行政复议调解工作方式方法，解决了一大批涉及群众切身利益的纠纷难题。本案中，被征收房屋面积的证据之间存在矛盾，且房屋已拆除无法实际测量，无法确定补偿数额，导致补偿工作陷入僵局。行政复议机构在案涉争议无法查明客观事实的情况下，以行政复议调解和解破局，邀请人民调解员参与行政复议调解和解工作，通过释明指引、讲法说理，消减了双方的对立情绪，双方握手言和，化解了一个看似无解的纠纷，解决了困扰申请人多年的房屋征收安置补偿问题。
案例四 专家点评
以和解促沟通 以对话化争议
赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案
陈天昊 清华大学公共管理学院副教授、博士生导师
新修订的行政复议法为行政协议争议开辟行政复议救济渠道，明确当事人认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的，可以申请行政复议。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。要言之，行政协议是行政机关希望通过各方当事人平等协商、意思表示达成一致来实现行政管理或公共服务目标的一种法律工具。作为一种柔性治理方式，行政协议契合现代社会的多元性、市场化特征，能够更好地调动市场力量、社会力量，激励他们与行政机关共同携手实施公共治理。
本案争议发生在行政协议的履行阶段，而在履约争议背后，隐藏着涉案协议的效力争议。具体而言，双方当事人适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》先后签订《产权置换协议》和《货币补偿协议》，此类协议构成土地房屋征收补偿协议，是法律明确规定的有名行政协议。在协议缔结后，行政机关发现补偿面积存疑，遂中止合同履行，对方当事人不服，申请行政复议要求行政机关依约履行。对于行政机关而言，房屋登记信息底档与《私有房屋所有权证》对房屋面积记载不一致，可能导致原协议约定的补偿面积存在错误。若约定的补偿面积确实存在错误，那么行政机关可依照《民法典》主张重大误解，从而可能获得对协议的撤销权。正是基于此协议效力上的考虑，行政机关拒绝继续履行合同。然而，由于房屋本身已经灭失，房屋补偿面积到底是多少在事实上已经无从查证，这就使得行政机关缺乏足够的证据来论证其存在重大误解，由此导致协议既未获得继续履行，也无法在法律上对其效力进行否定。
行政复议法规定了和解制度，这为争议双方走出上述困局提供了恰当工具。行政复议法第七十四条规定：当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的除外。这样的制度安排为争议双方基于具体个案展开充分对话提供了支撑。行政协议中，各方当事人之间往往会通过合同建立复杂的利益关系，和解制度能够帮助各方明确各自的实际诉求，从而为实质性化解纠纷提供了可能。特别是行政复议机关作为上级机关介入指导，让争议各方既能够站在更加全局的角度看待彼此的具体争议，也能够努力避免和解内容损害国家利益、社会公共利益，最终找到彼此利益的最大公约数，达成和解协议，实质性化解纠纷。
案例五
徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案
【关键词】
市区两级联合调解 限制转移登记 调解会 自行纠错 一揽子化解
【基本案情】
2023年8月，北京市某镇政府认定申请人徐某等16人未经规划许可私自在原房屋上加盖简易房，属于违法建设，遂作出23件《限期拆除（回填）决定书》，要求其限期拆除。此后，镇政府又向北京市某管委会发送《关于协助暂停办理房产登记的函》，要求暂停办理该批房产登记。据此，某管委会陆续对该批房屋设置了限制转移登记。申请人不服，于2024年3月以某管委会为被申请人，向市政府提出16件行政复议申请，请求撤销该管委会作出的房屋限制转移登记行为。
【复议办理】
市政府行政复议机构受理申请后审查发现，申请人此前曾以镇政府为被申请人向区政府提出16件行政复议申请，请求撤销镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》，案件正在办理过程之中。行政复议机构认为，管委会作出的限制转移登记与镇政府作出的《限期拆除（回填）决定书》《关于协助暂停办理房产登记的函》等前期行为具有高度的关联性，故决定对申请人分别向区政府和市政府提出的共32件申请进行一并处理。市政府行政复议机构通过现场调查发现，该案关系老旧小区改造工程，交织数个行政行为，涉及镇政府、区政府、管委会多级行政主体，遂启动市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，共同开展调解。针对23件《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，区政府行政复议机构督促镇政府撤销剩余的决定书，推动行政机关自行纠错。在此基础上，市、区两级行政复议机构与申请人多次沟通促成双方同意调解后，联合召开由申请人、镇政府、管委会参加的案件调解会，行政复议机构向当事人释明，根据《北京市城乡规划条例》规定，执法机关作出责令限期改正或者限期拆除决定的，应当通知规划自然资源主管部门暂停办理不动产登记手续，在镇政府作出对涉案房屋限期拆除决定且未被撤销前，管委会依据镇政府的申请作出限制转移登记的行为符合上述规定。鉴于《限期拆除（回填）决定书》因程序瑕疵被撤销，建议由镇政府申请，管委会自行纠正限制转移登记行为。另一方面，申请人未经规划许可私自加盖简易房，属于违法建设，依法应当拆除。经行政复议机构主持调解，申请人承诺配合拆除违法建设，镇政府做好违建拆除后房屋的恢复和安全措施配建工作。申请人当场撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。
【典型意义】
行政复议是矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，在行政争议实质性化解中发挥着不可替代的作用。作为行政系统内部监督制度，行政复议具有统筹调配各类行政资源化解争议的重要制度优势。新修订行政复议法实施后，各级行政复议机构积极履职、多方联动，运用调解制度定分止争，取得了良好社会效果。本案中，行政复议机构正确适用调解工作机制，在推动行政机关自行纠错基础上，探索关联性行政复议案件一揽子调解的创新实践，充分利用市政府的统筹协调优势，通过市区两级案件联合办理，对申请人提出的关联案件同步开展调解，统一调解标准、统一法律认定，统一处理方式，一次性化解了32起行政争议，彰显了行政复议公正高效、便民为民的制度优势，真正做到案结事了，为提升社会治理法治化水平作出了积极贡献。
案例五 专家点评
市区两级复议机构联合调解 共促行政争议公正高效化解
徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案
刘泽军 北方工业大学文法学院院长、教授
新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。该条文规定在行政复议法总则部分，意味着将行政复议法实施条例第五十条规定的有限调解原则扩展为全面调解原则。自此，行政复议调解成为贯穿行政复议全过程的基本原则。在符合合法性和自愿性原则的前提下，各类行政争议都可以进行调解。本案对于行政复议调解制度的适用有三方面的指导示范意义。
对于行政复议申请人分别向区政府和市政府提出的具有交叉关系的数个行政行为进行一并处理。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，加大一揽子调解力度，对行政争议的产生与其他行政行为密切相关，适合由行政复议机构一并调解的，组织各方进行调解，真正做到一并调解、案结事了。与采取行政复议决定结案的方式相比，行政复议调解制度的优势在于行政复议机关可以对当事人之间存在的多种矛盾进行一并调解，进而一并解决。本案中，数个申请人因对镇政府作出的决定和某管委会作出的限制该批房屋转移登记行为不服，分别以镇政府、某管委会为被申请人提出了数个行政复议申请。市级行政复议机构经审查认为数个行政复议申请具有高度的关联性，故而进行一并处理。该种方式彰显了行政复议灵活高效、便民为民的制度优势。
创新性的运用市区两级案件联合调解机制。根据新修订行政复议法第二十四条关于行政复议管辖的相关规定，本案中数名申请人对于镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》不服而提起的行政复议应当由某区政府管辖，而对于某管委会实施的限制该批房屋转移登记的行为不服应当由某市政府管辖。但是，考虑到上级行政复议机关与下级行政复议机关同属于行政系统内部，具有领导与被领导关系，因此通过行政复议调解化解行政争议并不当然受制于上述级别管辖的规定。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，对于涉及面广、利益关系复杂、影响力大、社会关注度高的行政复议案件，行政复议机构要提请行政复议机关组织被申请人和相关政府部门共同参与调解，整合行政资源，推动实质性化解。本案中，由市级行政复议机构牵头，创新性的采取市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，找准当事人之间的矛盾症结后共同开展调解，最终达成合意，申请人撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。
在综合判定行政行为合法性的基础上，督促行政机关自我纠错。根据新修订行政复议法第一条规定，行政复议兼具防止和纠正违法或者不当行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，以及监督和保障行政机关依法行使职权等复合制度功能。因此，行政复议调解需要以对行政行为进行合法性审查为前提。本案在适用行政复议调解制度过程中，行政复议机构查明《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，据此督促镇政府撤销剩余的决定书，同时推动管委会根据镇政府申请自行纠正限制转移登记行为，以此实现推动行政机关自行纠错。这一做法既运用调解制度定分止争，又对行政行为进行了全面的合法性审查，取得了良好社会效果。
案例六
王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案
【关键词】
复议决定履行期间调解 拆迁补偿安置 行政协议 听证 实质性化解
【基本案情】
2012年，被申请人江苏省某街道办事处委托某拆迁公司与申请人王某签订了《拆迁补偿安置协议书》，其中约定在某安置小区为申请人安置两套房屋，但是协议未明确约定履行期限、违约责任等内容。2018年，该安置小区由建设单位组织竣工验收合格。2024年1月，申请人签署了项目安置结算清单，并在该小区自选了两套安置房屋。其后，申请人发现其中一套房屋房顶漏水现象明显，向被申请人申请调换房屋，但被申请人以该安置房屋房顶漏水不属于调换房屋的法定情形为由予以拒绝。申请人不服，向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案系在履行行政协议中产生的争议，主要焦点在于行政协议对违约责任约定不明确时，被申请人如何承担违约责任。鉴于案情比较复杂，行政复议机构组织召开听证会。在听证会上，申请人要求调换房屋，被申请人主张由申请人维修并由被申请人支付维修款。针对当事人诉求差异较大的情况，行政复议机构进行调解：向被申请人指出，根据《中华人民共和国建筑法》相关规定，建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得留有渗漏、开裂等质量缺陷，且建筑工程实行质量保修制度。被申请人交付的房屋存在漏水问题，属于未按照协议约定全面履行安置房交付义务，理应承担相应的维修责任。另一方面向申请人释明，参照有关法律法规和规范性文件的规定，房屋主体结构经检验确属质量不合格，或者因房屋质量问题严重影响正常居住使用等情形的，申请人可以要求调换房屋，涉案房屋房顶漏水不属于调换房屋的情形。经调解，申请人虽然不再坚持调换房屋，但要求被申请人维修房屋并给付较大数额赔偿款。被申请人认为申请人不能同时主张维修房屋和赔偿损失，双方未能协商一致。行政复议机关作出行政复议决定，责令被申请人针对安置房漏水质量问题采取补救措施。
在复议决定履行阶段，考虑到本案履行较为复杂、容易再次发生矛盾，行政复议机构决定对被申请人的履行行为进行监督指导，并组织争议双方就补救措施的具体细节进一步开展调解，明确被申请人查明房屋漏水原因后进行修缮，并参照《建设工程质量管理条例》的相关规定承诺保修五年。考虑到申请人在房屋修缮期间需租赁房屋，会产生一定费用，故由被申请人给予适当经济补偿。对此，双方均表示满意，争议得到实质性化解。
【典型意义】
新修订的行政复议法在总则中规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解，意味着行政复议机关办理各类行政复议案件均可以进行调解，且调解贯穿行政复议案件办理的全过程。本案中，行政复议机构以厘清法律责任为基础，兼顾行政成本和行政效率，在修理成本远低于调换房屋的耗费，且不损害申请人合法权益的情况下，坚持和落实比例原则，以修理优先为基调进行调解，是践行行政复议调解制度的有益探索。在复议审理阶段调解未达成一致情况下，继续本着实质性化解争议目标，在复议决定履行阶段进一步进行调解，加强对被申请人履行复议决定的监督指导，推动形成了兼具确定性和可操作性的履行方案，实现了行政争议一次性彻底解决，体现了行政复议公正高效、便民为民的工作原则。
案例六 专家点评
行政协议纠纷中的违约、调解与合意
王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案
陈天昊清华大学公共管理学院副教授、博士生导师
新修订行政复议法进一步完善了行政复议调解的制度安排，让调解发挥更加积极主动的作用。主要包括三个方面：其一，第七十三条第一款规定：当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。为调解书加盖行政复议机关印章，保障了调解协议的权威性。其二，该条第二款规定：调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时作出行政复议决定。这旨在避免调解活动陷入调而不解的困境，行政复议机关可以适时作出行政复议决定，既高效解决纠纷，亦促成当事人尽快达成调解协议。其三，第七十七条规定：被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。这为调解书与决定书、意见书设置了相同的执行机制，保障调解书能够得到有效执行。
本案就是通过开展行政复议全流程调解解决行政协议履行纠纷的典型案例。行政协议由双方当事人意思表示达成一致而成立，进而发生法律效力，因此，其违约责任的追究应首先回到协议本身寻求双方的合意。本案中，涉案协议并未明确约定违约责任如何处理。《民法典》第五百八十二条规定：履行不符合约定的，应当按照当事人的约定承担违约责任。对违约责任没有约定或者约定不明确，依据本法第五百一十条的规定仍不能确定的，受损害方根据标的的性质以及损失的大小，可以合理选择请求对方承担修理、重作、更换、退货、减少价款或者报酬等违约责任。该条款仅对违约责任的承担方式给出原则性指引，具体如何承担违约责任还需要结合个案情形予以考量。为了实质性化解纠纷，最好在上述原则的指引下通过双方合意承担违约责任。按照新修订行政复议法的规定，行政复议机关能够在行政纠纷化解的全流程开展调解，这为解决违约责任承担方式问题提供了有力工具。本案中，在行政复议决定作出后，为了避免再次发生矛盾，行政复议机关对于行政机关如何具体落实行政复议决定中的采取补救措施，继续开展调解，最终促成各方达成合意，实质性化解了这起矛盾纠纷。
2024/11/01
对于按照2023年新修订的行政复议法第二十三条规定应当复议前置的情形，当事人在2024年1月1日后起诉到法院已经超过复议期限，但未超过起诉期限的，人民法院应否受理？— 法答网精选答问（第五批）
答疑意见：人民法院应当依法予以受理。根据法不溯及既往的原则，救济权的行使应适用行政行为作出时的法律规范。2023年新修订的行政复议法关于复议前置的规定适用于2024年1月1日以后作出的行政行为。对于2024年1月1日之前的行政行为，如果适用新法复议前置的规定，可能会剥夺当事人的诉权，明显背离当事人的合理预期。而且，从新修订的行政复议法扩大复议前置的初衷来看，其目的在于给予当事人更多权利救济机会，而非限制。当事人超过复议期限的，已丧失复议申请权，复议机关可能以超过申请期限为由不予受理。当事人在新修订的行政复议法实施之前未选择复议路径，并不能否定或者剥夺其合法诉权。当事人在起诉期限内，仍可以依法提起行政诉讼。例如，在新修订的行政复议法实施以前，对当场作出的行政处罚决定行为不服，当事人可以选择复议或者诉讼；在新修订的行政复议法实施后，则属于复议前置情形。假如当场作出的行政处罚行为发生于2023年12月1日，新修订的行政复议法尚未实施，当事人可以在2024年2月1日前向行政复议机关申请复议，或者于2024年6月1日前向人民法院提起行政诉讼。但2024年1月1日新修订的行政复议法实施后，将对当场作出的行政处罚决定不服的情形纳入行政复议前置范围，若当事人于2024年2月1日之后向行政复议机关申请复议，则已过复议期限，复议机关可能以超过申请期限为由不予受理。其向人民法院提起诉讼时，如果人民法院再以该类情形适用新修订的行政复议法规定的复议前置为由不予受理，则会使得当事人因法律修改而无法获得应有的救济。
咨询人：贵州省高级人民法院行政庭 黄 瑶
答疑专家：最高人民法院行政庭 杨科雄
2024/10/31
某公司不服市政府征缴土地闲置费申请行政复议案—司法部第二批贯彻实施新修订的行政复议法典型案例
【关键词】
行政复议撤销 土地闲置 动工开发日期 有错必纠
【基本案情】
2013年3月，申请人某公司因受让的一宗国有建设用地位于某地生态规划范围内，无法办理规划许可证和施工许可证，亦无法在合同约定的动工开发时间（2014年3月8日之前）动工建设。2019年8月27日，受让宗地被调整出某地生态规划，并于同年9月24日告知申请人，之后申请人筹备报规报建。2020年10月12日，某市自然资源和规划局作出《闲置土地认定书》，以申请人受让的宗地超过合同约定的动工开发日期满1年以上未开发建设为由，认定申请人受让的宗地为闲置土地。2021年2月1日，被申请人湖南省某市人民政府批准自然资源和规划局上报的《关于征缴某公司土地闲置费的请示》。2021年2月4日，自然资源和规划局对申请人作出《征缴土地闲置费决定书》，决定征缴土地闲置费1197.6万元。申请人不服，向省人民政府申请行政复议。
【复议办理】
原国土资源部《闲置土地处置办法》规定，国有建设用地在动工开发日期后未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。故本案的争议焦点是如何确立案涉宗地的动工开发日期。《闲置土地处置办法》规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限（四）协议有偿收回国有建设用地使用权。除协议有偿收回国有建设用地使用权外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算；因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。本案中，申请人受让的宗地闲置系政府原因造成，且因双方未约定新的动工开发日期，故应以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。虽然合同签订后已将案涉宗地交付给申请人，但直至2019年9月24日因政府原因造成案涉土地闲置的影响才消除，故应认定该宗地的实际交付之日为2019年9月24日，动工开发日期则为2020年9月24日，至2021年9月24日未动工开发满一年。被申请人于2021年2月1日批准作出《征缴土地闲置费决定书》，认定申请人未动工开发满一年，属于认定事实不清。据此，行政复议机关决定撤销被申请人批准作出的《征缴土地闲置费决定书》。
【典型意义】
企业合法取得的国有土地使用权应当依法予以保护，企业对取得的土地应当积极利用，不得造成闲置。征缴土地闲置费是政府加强土地宏观调控的法定手段，有利于规范土地市场行为，促进节约集约用地。行政机关在闲置土地执法中，应当严格遵守、准确理解和运用《闲置土地处置办法》关于闲置土地的认定、处置、审批程序等规定。本案中，自然资源主管部门机械执行法条规定，未考虑土地闲置的真正原因，也未依法认定实际交付土地的日期，径行以合同约定的动工开发时间作为动工开发日期，并据此认定企业存在闲置土地违法行为，导致对闲置土地的认定不准确。行政复议机关查清案件事实后，坚持有错必纠，依法撤销被申请人批准的征缴土地闲置费决定书，切实维护了企业的合法权益，也进一步规范了涉企执法行为，为企业健康发展营造了良好外部环境。
2024/10/31
苗某诉某市人民政府不履行行政复议法定职责案—最高人民法院2024年发布的人民法院实质化解行政争议典型案例（第一批）
【基本案情】
苗某购买商品房后，甲置业公司未如期交付房屋、未按约定时间办理房产证。苗某为核实商品房开发及销售过程中政府监管等行政行为的合法性，向某市税务局申请公开涉案商品房开发及销售过程中应缴纳的契税、营业税、欠税情况等信息，某市税务局在征求甲置业公司意见后作出答复，认为申请事项涉及纳税人商业秘密，应不予公开。2023年，苗某提起行政诉讼，要求确认某市税务局不履行政府信息公开职责的行为违法，人民法院判决驳回其诉讼请求。苗某不服该政府信息公开答复，又向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府未作出答复。苗某不服上述不予答复行为，提起诉讼。
【处理结果】
二审法院在案件审理过程中发现，本案虽为不履行行政复议法定职责之诉，但当事人的实际目的系为解决商品房交房、办证问题，且苗某只是具有同样利益诉求的70余户业主中的一户，若案件处理不当，后续可能引发大量诉讼。同时，二审法院还注意到，苗某在首次提起信息公开之诉时，涉案商品房尚不具备交付条件，而不履行行政复议法定职责案二审时，房屋已经可以交付，但开发商表示需要完成开具税务发票等事项后方可办证。为尽快解决上述问题，二审法院与政府相关部门及开发商反复协调、多轮磋商，最终帮助苗某和其他70余户业主全部拿到房屋钥匙，某市不动产登记中心开启绿色通道，为业主办理不动产登记及颁证业务。此后，苗某申请撤回本案起诉和上诉，其余70余户业主也明确表示不再提起行政诉讼。苗某和某市人民政府均向二审法院邮寄感谢信，涉案争议得到实质化解。
【典型意义】
习近平总书记强调，要实施更多有温度的举措，落实更多暖民心的行动，用心用情用力解决好人民群众的急难愁盼问题。深入了解群众需求，把屁股端端地坐在老百姓这一面，解决老百姓急难愁盼的实际问题是人民法院的职责使命。人民法院办理行政案件不仅要解决行政争议，更重要的是要坚持以人民为中心，切实帮助老百姓解决实际问题。本案中，苗某虽然提起的是不履行行政复议法定职责之诉，但真实目的是解决交房和办证问题。二审法院聚焦苗某等业主的实质诉求，下大力气帮助70余户业主解决交房和办证过程中遇到的实际困难，不仅解开了不履行行政复议法定职责案件的法结，更化解了业主实际关心的房子问题的心结，同时，使某市人民政府避免了群诉群访风险，实现了双赢多赢共赢。
2024/10/29
行政复议制度的重构与完善——新《行政复议法》的十大亮点
自然资源部法规司司长 魏莉华
明确行政复议化解行政争议主渠道的功能定位
立法目的体现了法律的核心价值，统领着一部法律的规则结构和具体制度。现行《行政复议法》第1条在立法目的中对行政复议的功能定位是：防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。新《行政复议法》第1条在立法目的中专门增加规定：发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设。这不是简单的文字修改，而是对行政复议制度功能定位的鲜明宣示。新《行政复议法》就是按照立法目的所要实现和达到的目标，对行政复议制度进行了重新构建和完善，代表了整个行政复议制度的价值追求。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国的大局出发，对行政复议工作部署了一系列新要求。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》。2021年，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出：加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道。新《行政复议法》贯彻落实党中央决策部署，将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，以解决行政争议主渠道的定位，完善行政复议体制机制，充分发挥好行政复议公正高效、便民为民的制度优势。
相对集中行政复议管辖权
现行《行政复议法》规定的是条块结合的行政复议管辖体制，即对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；对海关、金融、税务、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议；对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方政府申请行政复议；对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。《行政复议法》之所以规定条块结合的管辖体制，主要是考虑到这种体制可以把条条管辖的专业性和块块管辖的便利性结合起来。总体来说，现行条块结合的行政复议管辖体制在实质化解行政争议、保护当事人合法权益、推进法治政府建设等方面发挥了积极作用。
但是，随着我国社会经济的进一步发展，行政复议管辖体制也暴露出了一些问题。一是复议资源过于分散，影响行政复议作用的发挥。依据现行条块结合的行政复议管辖体制，拥有行政复议管辖权的行政机关包括区（县）级、市级、省级政府，区（县）级、市级、省级政府的工作部门，国务院工作部门等，导致行政复议机关众多、设置过于分散，行政复议资源分散，资源配置效率偏低。二是案件审理标准不统一，导致行政复议案件同案不同判。受行政复议管辖权过于分散的影响，对于同一行政复议案件，往往有两个行政机关享有复议管辖权。不同的复议机关对于法律的适用、事实的认定、程序的选择等存在诸多不同，导致出现大量的同案不同判。三是管辖权复杂多头，不便于群众找准行政复议机关。虽然《行政复议法》实施已久，但在实践中，很多申请人对行政复议制度不了解、不清楚。面对复杂林立的各级各类行政复议机关，很难准确找到、找准复议机关。
为有效应对现行行政复议管辖体制存在的问题，新《行政复议法》落实党中央决策部署，在第24条、第25条对相对集中行政复议管辖权作出明确规定：取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关并由上一级机关管辖，省、自治区、直辖市人民政府以及国务院部门自我管辖的规定。这样就将原来条块结合的管辖体制改为块块管辖为主的、条条管辖为补充的管辖体制，即相对集中的复议管辖体制。这有利于优化行政复议资源配置，统一办案标准，实现同案同判，增强行政复议的公正性，发挥化解行政争议主渠道作用。
扩大行政复议受案范围
行政复议范围是指行政复议机关受理行政复议案件的种类。为了将行政复议打造为化解行政争议的主渠道，新《行政复议法》优化了行政复议的受案范围。一是与《行政诉讼法》相衔接，将现行《行政复议法》中的具体行政行为全部修改为行政行为。二是进一步扩大行政复议受案范围，第11条将所有行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、征收征用及补偿决定、行政赔偿、工伤认定、排除或者限制竞争、行政协议、政府信息公开等明确列入行政复议范围。三是完善行政复议范围的负面清单，第12条增加规定国防外交等国家行为、行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令等规范性文件、行政机关对工作人员的奖励任免等决定、行政机关对民事纠纷作出的调解，不属于行政复议受案范围。四是扩大附带审查范围，公民、法人或者其他组织对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及工作部门，乡镇人民政府及法律法规规章授权的组织的规范性文件，都可以在申请行政复议时提出对该规范性文件的附带审查申请。
之所以要优化行政复议范围，是因为与行政诉讼相比，行政纠纷进入行政复议的入口要宽、门槛要低、审查要深、程序要简化、效率要高、解决要快，才能吸引更多的当事人选择行政复议。
建立行政复议调解和解制度
1991年的《行政复议条例》和当时的《行政诉讼法》一致，规定行政复议不得调解。1999年的《行政复议法》没有就调解、和解问题作出规定，但2007年的《行政复议法实施条例》对和解与调解分别作出了规定。《行政复议法实施条例》第50条规定了两类行政复议案件可以适用调解，即行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为；行政赔偿或者行政补偿纠纷。《行政复议法实施条例》第40条也作出了关于和解的规定。
实践证明，行政复议是为了解决行政争议，和解、调解是不可或缺的手段。通过调解和平解决行政争议，对保护公民权益、促进行政机关自我纠错也有积极作用。行政争议通过调解和解解决，也可以大大减轻人民法院的负担。为此，新《行政复议法》从法律上确立了行政复议调解制度，第5条明确规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。这一规定扩大了《行政复议法实施条例》确立的可以适用调解的范围，即所有的行政复议案件都可以进行调解。同时，新《行政复议法》也明确了调解应当遵循的原则：合法、自愿原则，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益原则，不违反法律、法规的强制性规定原则。
确立咨询型行政复议委员会制度
行政复议是上级行政机关审理涉及下级行政机关行政争议案件的制度。基于上下级机关之间千丝万缕的联系，复议机关缺乏中立性，导致复议公正性不足。在这种背景下，引入外部人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。2010年10月，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，提出探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。行政复议委员会试点工作取得了明显成效：在定位上，行政复议委员会分为咨询型和议决型，以咨询型为主；在职权上，大多数复议委员会只审议重大疑难复杂案件；在组成上，吸收专家学者等外部人员进入复议委员会，增强复议的中立性和专业性。
在吸收行政复议委员会试点经验的基础上，新《行政复议法》第52条从法律上确立了行政复议委员会制度。根据新《行政复议法》的规定，在功能定位上，行政复议委员会是咨询机构，而非议决机构，其提供的咨询意见仅具有参考价值，不具有最终效力；在机构设置上，县级以上地方政府应当设置行政复议委员会，国务院部门根据需要设置而非必须设置，国务院和地方政府部门不设置行政复议委员会；在组成上，行政复议委员会由政府工作人员与外部专家学者共同组成，其中政府人员处于主导地位；在职权上，行政复议委员会共有两项职权，即为办理行政复议案件提供咨询意见、研究行政复议工作中的重大事项和共性问题并提出意见。
行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询的案件主要有四类：案情重大、疑难、复杂的；专业性、技术性较强的；第24条第2款规定的案件；行政复议机构认为有必要的。此外，申请人请求复议委员会提出咨询意见的，复议机构可以准许；提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。同时，新《行政复议法》授权国务院行政复议机构制定行政复议委员会组成和开展工作的具体办法。
完善行政复议前置范围
所谓行政复议前置，是指将申请行政复议作为提起行政诉讼的条件，即先申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。行政复议前置由《行政诉讼法》和《行政复议法》共同建构而成，其主要特点是以当事人自由选择为原则、行政复议前置为例外，行政复议前置的具体事项范围由《行政复议法》规定。现行《行政复议法》第30条就规定了自然资源确权案件实行行政复议前置。同时，其他法律、法规规定也可以规定行政复议前置。行政复议前置的目的是通过制度约束，将行政相对人的救济意愿挽留在行政机关，充分发挥行政机关的专业性和技术性优势，提高处理行政争议的准确性，将矛盾化解在行政机关内部，减轻人民法院的审判负担。
新《行政复议法》适应行政复议化解行政争议主渠道的制度定位，对行政复议前置范围进行了优化。一方面，充分尊重行政相对人的救济选择权，保留以当事人自由选择为原则，以复议前置为例外的模式，从发挥行政复议便捷性、专业性优势角度，增加了行政复议的前置范围，将明显有利于当事人化解行政争议的情形吸纳到行政复议中来，实现行政复议化解行政争议的主渠道作用。新《行政复议法》第23条在保留自然资源确权案件复议前置的基础上，增加了对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开等三种情形，作为复议前置的范围。另一方面，对设定行政复议前置的权限进行了限缩，将原来设定行政复议前置的法律、法规修改为法律、行政法规，排除了地方性法规行政复议前置的设定权。原因是地方性法规制定主体繁多，由地方性法规作出复议前置要求，造成了大量的同案不同审的现象，妨碍法律统一适用。同时，新《行政复议法》还特别强调了行政机关的告知义务，第23条明确：对依法实行复议前置的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。
申请行政复议更加高效便捷
行政复议实现主渠道目标应当聚焦便捷性。公正高效、便民为民始终是行政复议制度的追求，其中的高效和便民正是行政复议制度的基石。
新《行政复议法》通过多个条文，进一步强化了高效便民的制度属性。第8条规定，行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率；第22条规定，申请人可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书；第49条规定，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。
同时，新《行政复议法》还进一步明确了行政复议案件的受理时限。第20条增加规定，行政机关作出行政行为时，未告知申请期限的，申请期限自知道或者应当知道之日起计算，但是最长不得超过1年。第21条还明确了涉及不动产的特殊受理期限，规定因不动产提出的行政复议申请超过20年，其他行政复议申请超过5年的，行政复议机关不予受理。
行政复议程序类型化
行政纠纷的类型多种多样，既有专业性强、复杂程度高、社会影响大的案件，也有相对来说简易的案件。现行《行政复议法》对不同类型的案件采用同一审查模式，不仅不利于及时有效地解决行政纠纷，而且容易造成行政资源的浪费。新《行政复议法》改变现有的单一审查模式，根据行政复议案件的重要性和复杂程度，将行政复议程序分为普通程序和简易程序。
新《行政复议法》第36条明确规定：行政复议机关受理行政复议申请后，依照本法适用普通程序或者简易程序进行审理。新《行政复议法》第四章分为两节，对普通程序和简易程序分别规定不同的适用情形与程序规则。普通程序适用于绝大多数行政复议案件，新《行政复议法》第43条增加了行政复议证据规定，对申请人、被申请人的举证责任以及行政复议机关的调查取证也作出明确规定；第50条明确，审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证。简易程序适用于认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政复议案件，根据新《行政复议法》第53条的规定，主要包括当场作出的行政行为、警告或者通报批评、款额3000元以下以及政府信息公开案件。适用简易程序审理行政复议案件，可以书面审理，同时应当在受理之日起30日内作出行政复议决定。行政复议程序类型化，有利于促进行政复议案件审理繁简分流，高效快捷地化解行政争议。
完善行政复议附带审查制度
行政复议附带审查，是指当事人在申请行政复议的同时，可以对行政行为所依据的规范性文件提出附带审查申请。现行《行政复议法》第7条规定了行政复议附带审查规范性文件的制度，但对附带审查规范性文件的程序和处理方式规定得很不完善，影响了行政复议的效率和质量。
新《行政复议法》第四章第五节在现行《行政复议法》第26条和第27条规定的基础上，对这一缺陷进行了弥补：对申请人提出的附带审查申请，行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的行政机关。行政复议机关经审查认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的国家机关依法处理。行政复议机关有权处理有关规范性文件或者依据的，行政复议机构应当自行政复议中止之日起3日内，书面通知规范性文件或者依据的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复；制定机关应当自收到书面通知之日起10日内提交书面答复及相关材料。行政复议机构认为必要时，可以要求规范性文件或者依据的制定机关当面说明理由，制定机关应当配合。
行政复议决定方式多元化
行政复议决定是指行政机关接受复议申请、依法审理、就有关行政争议作出的书面结论。从一定意义上来说，行政复议决定是复议制度的核心问题。
根据现行《行政复议法》第28条的规定，复议决定的种类包括维持决定、责令履行决定、撤销决定、确认违法决定、责令重作决定和变更决定等6种。《行政复议法实施条例》第48条又增加了一种驳回复议申请决定。但现行《行政复议法》第28条对撤销、变更、确认违法规定了共同的适用条件，没有严格加以区分，导致实践中行政复议机关很少作出变更决定，大大降低了行政复议的实效性，行政复议程序空转问题严重。以2018年全国行政复议案件审结情况为例，维持决定与驳回复议申请决定共占62.86%。
新《行政复议法》对行政复议的决定方式进行了大幅修改，将变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则进行明确细化，并将变更决定放在首位。第63条首先对变更决定作出规定，第64条、第65条分别对撤销决定和确认违法决定的适用条件作出规定，同时第66条增加对在一定期限内履行决定、第67条增加确定行政行为无效决定作出，第69条增加驳回决定、第71条增加履行行政协议等。行政复议决定方式的多元化，赋予行政复议机关更大的审查和决定职权。行政复议机关对下级行政机关的行政行为不仅可以审查其合法性，也可以审查其合理性；不仅可以撤销该行政行为，也可以变更，推动各级复议机关运用多种复议决定方式，一次性实质性解决行政争议。
转自：自然资源部
